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会员成果 | 于群:美国国家安全委员会152号文件的形成

更新时间  2020-06-05 作者:于群 录入:laogao 阅读

Copyright@ 本文原载自《历史研究》1996年第1期,责任编辑姚玉民。由张勇安教授推荐、作者授权本公众号转载,特致谢忱!图片均来源于网络。篇幅有限,注释从略。

美国国家安全委员会152号文件的形成

于群(东北师范大学历史学系教授)

1953年5月27日,在朝鲜战争即将结束,世界形势趋向缓和之际,美国国家安全委员会制订了题为“经济防卫政策考察”的NSC152号文件。其后,又在一年的时间里,接连发表了NSC152/1号,NSC152/2号和NSC152/3号三份文件,形成了美国对社会主义国家实施经济封锁和遏制的总体战略,在经济领域对中、苏等国展开了一场新的战争。本文利用美国政府在80年代解密的文件档案,对NSC152号文件的制订与实施进行一些深入研究,使人们更加清楚地了解美国最高决策机构对社会主义国家进行全面遏制的一个侧面。

朝鲜战争爆发后,美国对中、苏等社会主义国家实行了更加严格的经济封锁和遏制战略。1951年2月20日,美国国家安全委员会通过了题为“经济防卫政策”的NSC104号文件,确定了在朝鲜战争期间美国经济遏制战略的总体政策和目标,其要点如下:

(一)对中国和朝鲜实施全面禁运,禁止美国船只和飞机前往中国的任何港口或机场;拒绝给任何从事对华贸易的外国船只和飞机添加燃料、食品和淡水;禁止进口任何中国或朝鲜生产的产品;严格检查和筛选美国向香港和澳门等地区出口的物资,以防止这些物资转口中国大陆。

(二)对苏联和东欧等国虽不实行全面禁运政策,但考虑到中国和朝鲜有可能从苏联和东欧国家间接地获得美国和西方国家的战略物资,故亦严格限制向苏东等国出口任何有可能直接或间接用于军事目的的战略物资。在1951-1952年间,美国每年平均向苏东各国的出口总额均少于100万美元,仅相当于1947年美国向苏东地区出口总额3.4亿美元的三百五十分之一。

(三)在世界范围内,破坏和阻止其它国家与中、苏等国的经济贸易往来,构成全球范围内对社会主义国家进行经济封锁和贸易禁运的遏制网。在这里,美国主要采取双管齐下的策略: 一方面利用巴统会,与西欧主要资本主义国家合作,联合实施对中苏等国的经济遏制与封锁;另一方面则利用美国援助计划,来迫使接受美援的非共产党国家按照美国所提供的禁运物品清单,实施对社会主义国家的经济遏制与封锁。如有的国家违反了美国禁运清单所列的禁运规定,则要失去接受美国援助的资格。

美国对共产党国家实施经济封锁和贸易禁运的物品清单共分两大类,第一大类为最基本的重要战略物资,必须完全禁止运往任何共产党国家此类物品清单还细分为:“国际货单ⅠA”和“国际货单ⅠB”。“国际货单ⅠA”(共260种物品)已经由巴黎统筹委员会全体成员国认可,同意对共产党国家实施禁运;“国际货单ⅠB”(共25种物品)则是巴统会各国不同意,但美国仍坚持对共产党国家实施禁运的。

第二大类为次重要的战略物资和许可证限量物资,也细分为“国际货单ⅡA”和“国际货单ⅡB”。“国际货单ⅡA”(共85种物品)为巴统会各国均同意按许可证数量向共产党国家出口的物资;“国际货单ⅡB”(共168种物品)是巴统会各国不同意美国划分标准,而美国仍坚持单独对共产党国家实施许可证管制出口的物品。

在具体实施过程中,第一大类和第二大类禁运物品之间的差别很难把握,1951年初,美国各公司准备向苏联和东欧国家出口的物品中报单,一份也没有获得美国政府的批准。

1951年7月,美国国家安全委员会在NSC104/2号文件中才初步明确了这两大类物品的区别,这就是对中国和朝鲜实施全面禁运,包括“国际货单Ⅰ”和“国际货单Ⅱ”所列全部物品;对苏联和东欧国家则只对“国际货单Ⅰ”所列物品实行禁运,对“国际货单Ⅱ”所列物品则实行许可证出口制度,限制其出口数量和规模。

到1951年底,美国国家安全委员会才明确上述两大类禁运货单的较具体标准和尺度:第一大类最重要战略物资包括:

  1. 主要用于军事工业的产品;
  2. 具有先进技术的样机和高技术产品;
  3. 苏联等国扩大其战争潜力必需而又短缺的物品。

第二大类物品虽与上述标准有关,但其直接性和重要性不如第一大类,故采取许可证限量出口的政策由于美国国防部和参谋长联席会议的将军们坚持主张对苏东等国也实行全面禁运政策,进而导致在巴统会内部和美国政府内部讨论审批许可证时出现很大分歧,其结果是拖延或减少了向苏联和东欧国家出口第二大类物品的速度和数量。

朝鲜战争爆发前,英、法等西欧国家就同美国在对共产党国家实施贸易禁运的范围和数额等方面存在着重大分歧。欧洲国家在经济实力和资源配置等方面无法与美国相比,战前西欧各国又同东欧各国建立了相当密切的经济联系。而美国在冷战后发起的对苏联和东欧社会主义国家的经济遏制与封锁政策,几乎是全部切断了东西欧国家间的一切经济联系,这对在战争中受到严重破坏的西欧各国经济来说,无疑是雪上加霜。但由于当时西欧各国都急于接受美国马歇尔计划的援助,故只好暂时听从于美国的指令。

自1952年年初以来,美国在朝鲜战争爆发后所执行的“经济防卫战略”面临来自多方面的挑战:

首先由于马歇尔计划的结束和朝鲜战争的停战谈判,使英法等西欧国家感到自己已无必要再为美国的全球战略利益而牺牲自己的经济利益,故要求放宽对苏东贸易限制的呼声日渐高。在亚洲,日本自旧金山和会后取得独立地位后,也表现出建立日中贸易关系的浓厚兴趣;

其次,美国由于战后四处插手,加之朝鲜战争的消耗,也发现自己已无法承受为西欧盟国补偿因实施东西方贸易管制而造成巨大经济损失的负担。因此艾森豪威尔总统刚一上台,就着手重新研究美国的经济防卫政策问题。

1953年3月18日,美国国家安全委员会就美国的经济防卫政策问题进行了专门的讨论,艾森豪威尔面对众多的反对者,如国防部长查尔斯·威尔逊,共同安全局局长哈罗德·史塔生等,坚持要对NSC104号系列文件进行修改,称对苏联和东欧国家实施严格的经济遏制与封锁,虽然可在一定程度上防止苏东等国获得西方的先进技术和短缺的战略物资,但对于实行自由贸易政策的西欧盟国损失更大。并说如此下去,“我们也许真的要成为孤家寡人了”。为此,艾森豪威尔请国家安全委员会下设的政策设计委员会专门研究这一问题,以提出相应的对策方案。

1953年5月27日,美国国家安全委员会下设的政策设计委员会经过两个多月的研究和调查,终于提出了一份“经济防卫政策考察报告”,国家安全委员会以NSC152号文件的形式下发,供国家安全委员会委员和政府有关部门讨论研究。

文件为了便于国家安全委员会和政府有关部门的深入讨论和研究,同时提出了四套政策方案:

  1. 维持现行政策;
  2. 取消贸易管制计划;
  3. 加强管制力度,扩大管制范围;
  4. 缩小管制范围,重点加强对与战争工业有直接关系的物品和高技术产品的管制。

报告还对实施上述四种方案对美国国家安全利益的影响,利弊及可行性都进行了评估:

(一)对于维持现行政策的方案,报告认为美国国会、企业界和公众都会基本赞同,但企业界会在发生经济衰退时或当美国的竞争者进入苏东市场后反对这个政策。当前的政策对苏联集团的战争潜力会有一定程度的影响,如果苏联集团在世界范围的扩张维持在目前水平,美国政府和国会将愿意继续实施这个政策。另一方面,维持现行政策会给美国与欧洲盟国的关系带来不利的影响。特别是随着美国国内贸易保护主义实例抬头和对欧洲盟国继续施加压力,会使许多欧洲盟国更加强烈地反对现行政策,甚至会把一些国家“逼”到与苏东国家发展贸易的地步。此外,现行政策也没有完全字足美国政府和国会对与战略安全有关的物品实行更严格控制的要求。美国的一些西方盟国对此类物品可以进行任何有利于自己贸易政策的解释。

(二)对于取消贸易管制计划的方案,报告认为这需要全部废除自冷战开始以来美国国会所通过的全部贸易禁运法案以及政府的有关政令,在操作上相当困难。当然,从长远的观点出发,取消贸易管制将为美国的一些商品提供新的市场,而这些市场在将来对美国来说也许是重要的。报告建议如果准备实施这个方案,美国必须能明白地确认在可预见的将来不可能发生东西方战争。

(三)对于加强管制力度,扩大管制范围的方案,报告认为这种近似于全面禁运的政策会得到美国国内主张对苏东等国采取强硬措施的部分国会议员和政府官员的赞同,但也会遭致那些认为这样做将增加战争危险人士的强烈反对,同时也会加深美国与西方盟国的矛盾。因此主张只有在战争临近的情况下才可以采用。

(四)对于缩小管制范围、加强重点物资管制的方案,报告认为这是一种对现行政策的修改方案,其基本点是继续严格控制“战略”物资和高科技产品对苏东地区的出口,但非直接性战略物资则放松或取消管制。这一方案将得到美国西欧盟国的赞同,并可为美国企业打开苏联和东欧国家市场创造机会此外,这一方案也可作为艾森豪威尔“争取和平机会”宣传讲话的补充,共同构成美国自斯大林去世后对苏联和东欧发动的和平心理攻势。报告认为该方案与第二套方案(完全取消贸易管制)相比较,更容易被国会和政府所接受,当然,也将遭到一些持强硬态度的政府官员和国会议员的反对,作为让步,报告认为要继续维持对共产党中国的全面禁运政策。

1953年6月4日,美国国家安全委员会召开第148次会议,专门讨论NSC152号文件所提出的四个对策方案。会上首先由共同安全局局长史塔生介绍各个方案的情况,史塔生认为鉴于苏联正在利用东西方贸易问题来分裂美国与其盟国的关系,为此,问题的关键在于美国如何处理好与盟国的关系。艾森豪威尔则认为根本问题在于采取什么样的政策能使美国获得最大利益,“这也和打仗一样,我们决不会白白让士兵去送死,除非我们感到这样做能赢得战争”。在会上,史塔生建议采用第四套方案,国务卿杜勒斯也表示同意,并解释说:由于我们减少了对欧洲盟国的援助,也就失去了向盟国施加压力的手段。因此,莫不如允许他们有更大的自由来与苏联和东欧国家做生意,当然具有重要战略价值的物品仍要排除在外。 会议最后做出决定:由国家安全委员会下设的政策设计委员会参照NSC152号文件中的第四套方案,起草美国新的经济防卫政策文件。

1953年4月16日

艾森豪威尔在华盛顿进行《和平机会》演讲时的照片

1953年7月22日,政策设计委员会与经济防卫政策顾问委员会合作,经过一个多月的讨论和研究,终于向国家安全委员会提出了新的经济防卫政策报告,国家安全委员会以NSC152/1号文件的形式下发,进一步征求有关部门意见。NSC152/1号文件制订后5天,朝鲜停战协定签字,世界形势进一步缓和。近期内东西方爆发大规模武装冲突或战争的可能性继续降低,美国开始认真考虑与社会主义国家长期并存与竞争的总体战略问题,经济防卫政策的侧重点则由严格限制向社会主义国家出口战略物资改为以促进西方世界的经济繁荣的方面来。 NSC152/1号文件明确提出:“本政府将面临虽无战争但长期紧张的局面,为此,经济防卫政策应有利于自由世界的繁荣和强大”。

1953年7月30日,美国国家安全委员会根据朝鲜停战协定签字后的新形势,召开第157次全体会议,专门讨论NSC152/1号文件和经济防卫政策问题。在这次会议上,艾森豪威尔除强调美国经济防卫政策的重点应优先考虑自由世界的经济繁荣之外,还提出了应使用美国的贸易政策来“分裂苏联集团”的新思路。艾森豪威尔宣称:“我们并不是要把什么东西都给苏联,而是要通过某种贸易政策把苏联的卫星国拉到西方阵营中来。”杜勒斯也表示赞同,称美国要把贸易作为一种武器,一种使东欧各国疏远苏联而靠近西方的武器来使用。最后会议决定由政策设计委员会根据上述精神对NSC152/1号文件再进行文字修改。

7月31日,NSC152/1号文件的修改稿完成,国家安全委员会在经由艾森豪威尔批准后,以NSC152/2号文件形式下发,作为正式取代NSC104/2号文件的美国新经济防卫政策。

文件共分三大部分,由“总体考虑”、“基本目标”和“行动方针”所构成。

在“总体考虑”中,文件承认,尽管从短期目标来看,贸易控制可以阻碍苏联战争实力的增长,但从长远的观点来看,这种贸易控制并不能严重地影响苏联经济的发展;相反,这种政策却能给美国的许多盟国造成经济和财政等方面的困难。正是出于这个基本估计,必须对以往的经济防卫政策进行修改,而修改的主要原则是:可以适当放宽对苏东等国的贸易控制,以看其是否有利于自由世界的经济繁荣为基本尺度。但要注意以下三点:

  1. 与军工生产直接相关的战略物资和高级技术要严格控制;
  2. 注意不要使西方盟国的经济对苏东市场产生难以摆脱的依赖性;
  3. 在进行贸易的同时,要把这种贸易当成一种使东欧国家脱离苏联轨道的进攻性武器。

文件所规定的“基本目标”有两方面:一方面是对苏联和东欧国家的目标,具体有以下几个方面:

  1. 继续有选择地控制与军工生产有直接联系的物品和高技术向苏东地区出口;
  2. 力争在与苏东的贸易中获得最大限度的安全利益;
  3. 努力减少自由世界国家对苏东贸易的依赖性;
  4. 增强自由世界内部的政治和经济团结;
  5. 通过技术性、灵活的贸易政策,破坏苏联集团内部的团结。

另一方面是对中国和朝鲜的目标:主要是在朝鲜停战协议签字后继续实行对中国和朝鲜的全面贸易禁运,并说服其它自由世界国家不要放松对中国的贸易禁运政策。

“行动方针”共分16点,实际上是如何具体实施上述“总体考虑”和“基本目标”的政策要点。例如具体规定与军工生产和国防安全有直接联系的物品是:“武器军火、战争工具和核燃料。”而对非上述物品的贸易,则采取灵活措施,随时调整如有新政策出台,应事先与盟国协商后再作处理等等。

3

NSC152/2号文件是正式执行文件,美国政府及军队有关部门必须贯彻执行。然而,由于对社会主义国家所实施的这种“经济防卫政策”并不是美国单独一个国家就可以生效的,它必须要获得美国各个盟国的支持和配合,这就存在一个与盟国协商的问题。按照美国政府的想法,由于NSC152/2号文件已全面修改了自朝鲜战争以来所实施的贸易禁运政策,给了西欧盟国更多的自主权,英法等国将不会有什么意见。

8月21日,美国政府向西欧各国简单地通报了NSC152/2号文件的基本精神和政策要点,但英国方面却感到内容过于简单和笼统,无法做出具体决定,特请奥尔德里奇大使转告华盛顿,希望了解NSC152/2号文件的具体内容。

9月1日,美国国务院经研究后同意由驻英大使将该文件的全部有关内容转达给英国外交部。英国在研究了该文件具体内容后,在11月份召开的美英东西方贸易管制双边会谈中,明确提出了不同意见:认为美国政策脱离当今世界现实,要求美国注意到斯大林去世后苏联在对外经济关系上的新战略,全面审查巴统会禁运货单,大大缩小管制范围,取消数量限制。

1954年3月1日,英国政府向美国提交了一份题为“关于东西方贸易政策”,的备忘录,提出了英国政府在贸易管制政策方面的具体提案,建议将“国际货单Ⅰ”的项目削减50%,并全部取消“国际货单Ⅱ”和“国际货单Ⅲ”。此外,英国还向美国方面提出了由于对中国大陆实施全面禁运,香港的对外贸易受到严重影响等问题。

英国政府的态度使美国感到十分意外,因为英国是在美国已经大幅度修改其经济防卫政策的情况下提出上述建议的。为此,美国在一个星期内接连召开两次国家安全委员会全体会议,研究美国方面的紧急对策。3月11日,在国家安全委员会第188次会议上,杜勒斯援引美国中央情报局的调查报告称:全面放开东西方贸易管制,自由世界并不能获得实质性利益,相反却会打破限制苏联集团战争潜力发展的“瓶颈口”,参谋长联席会议的军方人士更是反对美国在目前NSC152/2号文件的基础上,再进一步放宽对苏东国家的贸易限制,称从军事安全的方面来考虑,NSC152/2号文件所规定的政策已是安全的“临界点”,如果再后退,美国国家安全利益就将受到严重威胁和挑战。副总统尼克松从美国国会的角度反对说:如果美国同意了英国的方案,美国政府将面临国会多方面的压力,美英关系也会遭到严重破坏,到头来,美国甚至要出面来挽救美英同盟关系。

艾森豪威尔承认问题的严重性,但他不同意美国继续坚持原政策不变,因为这会危及美国与西方主要盟国的战略同盟关系。他强调说: “如果我们希望整个自由世界作为一个联合的整体来有效的对抗共产主义势力,那就不能窒息自由世界的贸易”。因此,从长远观点看,禁运货单总得再减少,只有最重要的才禁运。当然,由于策略上的考虑,不能一下子接受英国的建议,这会使西方世界出现混乱,美国国会也通不过。

会议最后决定先由艾森豪威尔总统给丘吉尔首相直接写信,建议美英先召集有关人士协商,制订出一个双方都可以接受的方案来。而有关信的内容则由国务院会同各部门意见拟定。3月18日,信件草案拟定出来后,美国国家安全委员会又召开了第189次全体会议,对信件内容进行了最后审查,最后决定由艾森豪威尔签发这封信。信件的主要内容是:美国理解英国要求放宽禁运的心情,但基于自由世界的安全考虑,贸易管制还必须进行,数量管制也不能取消,但范围可以商量,建议英美代表立即会晤,并请法国参加,以共同确定对苏东禁运的范围与数额。

3月29日至30日,美英法三国代表在巴黎举行会谈,美国代表史塔生分发了美国起草的建议书,提出:由于东西方对抗将是长期的,故贸易管制仍要维持,但范围应压缩,品种应严格把握,列入禁运货单的物品为:

  1. 武器弹药和核燃料;
  2. 可提高苏军军事技术和核武器生产和运载的先进技术;
  3. 与提高苏联集团军事潜力有关,苏东目前又极为短缺的物资和设备。

英法代表对此表示原则接受,但对于国际货单Ⅱ类物资的数量管制,三方则有很大分歧,英国虽最后同意仍保持数量管制,但强调要大幅度缩减。美英法三国巴黎会议所达成的原则协议是美方作出了很大让步的结果,5月13日,史塔生在向国家安全委员会汇报会议结果后,遭到许多人的强烈反对,参谋长联席会议主席雷德福、国务卿杜勒斯和商业部长威克斯等都指责史塔生对英国让步太多,尽管艾森豪威尔不断强调:“对待共产主义最好的防卫措施是西方的团结和合作,一切政策,包括东西方贸易政策,都要从这个总体利益出发。”但国家安全委员会仍坚持实施双重标准,即在国际上,为维持与西方盟国的关系,可对英法在巴统会禁运货单上作出让步,允许放宽贸易禁运限制;但对美国本身而言,仍要坚持NSC152/2号文件的基本原则。

1954年6月18日,美国国家安全委员会根据变化的新形势,对NSC152/2号文件作了一些补充,以NSC152/3号文件的形式发表NSC152/3号文件与NSC152/2号文件相比较,只增添了两方面的内容:第一方面是对“行动方针”中有关贸易禁运条款作了更为细致地解释和说明。例如,具体地规定了禁止或限制美国向苏东等国出口的物资种类:

  1. 巴统会“国际货单Ⅰ”所包括全部战略物资;
  2. 有可能会提高苏东集团战争潜力的战略物资;
  3. 其它物资,无论是否属于战略物资,只要有可能引起特别政治问题就应禁止向苏东地区出口。

此外,还增加了美国坚持对苏东和远东共产党地区实施运输控制的政策,要求前往上述地区的美国船只和飞机,都需要事先申请特别许可证。并证实其所运载物资不属于美国贸易禁运物资。

第二方面特别增加了对日本、香港和澳门等地区进行贸易控制的政策条款。NSC152/2号文件没有具体涉及这方面的内容。因此NSC152/3号文件特别补充了有关规定,称“香港和澳门是我们友好国家的殖民地,它们的经济发展需要给予认真考虑,但由于香港和澳门与中国大陆的经济关系是如此接近,以至于有可能成为破坏对共产党中国实施全面禁运政策的危险点,特别是澳门,由于其自由贸易的历史,危险性更大为此,美国有必要对上述两地的贸易运转给予特殊注意。”对于日本,文件强调必须“逐步放松对日本的控制”,而不要造成突然性失控。为此,美国要通过美日政府间的双边协定来维持对日本的贸易控制,使之品种和规模要严于巴统会成员国的水平。

从1953年5月至1954年6月,美国通过NSC152号文件至NSC152/3号文件,终于完成了朝鲜战争结束后美国新经济防卫政策的制订。尽管该政策在其具体实施过程中,面对世界形势的变化和西欧盟国以及本国企业界的强烈反对,不断进行调整和修改,但其基本原则却一直沿续下来,成为美国以意识形态为标准对社会主义国家进行经济冷战的重要工具。从上述该政策的制订和修改过程来看,有下列问题需要特别指出:

第一,美国在制订和实施其对外政策过程中,一直把意识形态作为判断美国对外政策导向的基本依据。在冲突和战争时期是这样,在国际形势缓和,东西方出现对话与交流的形势下,仍然如此。

第二,在实施对社会主义国家贸易控制或禁运过程中,美国与西欧盟国间存在着巨大的分歧,欧洲国家由于战争的巨大破坏,殖民体系的瓦解以及领土和资源等方面的局限性,其生存更要依赖于国际贸易,特别是依赖于同处欧洲大陆,领土和资源又极其丰富的苏联和东欧地区。这种矛盾使美国的经济防卫政策难以顺利贯彻执行。

第三,对于社会主义国家来讲,在其制订本国的经济发展战略过程中,不应忽视外部敌对势力的遏制企图。尽量避免重要紧缺战略物资来源的单一化,挫败它国利用经济手段来左右本国内政外交决策的阴谋。

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江西师范大学团队

编 辑:徐欣蕊 责任编辑:杨长云

编 审:张勇安

中国美国史研究会 联系信箱:ahrachina@163.com