孙群郎：持续的开拓，不断的创新——评《美国新城市化时期的地方政府》

厦门大学历史系王旭教授是我国美国城市史这一崭新研究领域的开拓者和领路人。在美国，城市史成为一个专门研究领域，是在上世纪60年代中期。其后不久的80年代初，王旭就在我国最早尝试美国城市史研究，及时地弥补了我国这一领域的空白，此后不断拓宽和深化，至今已有几十篇论文和多部专著、编著和译著问世[1]，仅仅王旭教授个人的研究成果就几乎占去了我国现有美国城市史研究成果的半壁江山，而且还推导出一套系统的研究方法和一些广受关注的创新观点乃至重大的理论创新，其论著被转引百余次。此外，王旭教授还培养了众多弟子，在美国城市史的很多分领域都有不俗的建树，相关论文百余篇，博士学位论文近20篇，称之为美国城市史研究的“王氏学派”也不为过。而今王旭教授与罗思东完成了《美国新城市化时期的地方政府：区域统筹与地方自治的博弈》（厦门大学出版社，2010年版。以下简称《地方政府》），值得我们关注。该著是王旭教授主持的国家社科基金项目“20世纪后半期美国大都市区化与大都市区管理模式”的最终成果，全书共分为6章，355页，38.5万字。

《地方政府》一书的研究视角非常独特，该著将美国城市的发展与地方政府体制的改革紧密地结合起来，以城市空间结构的变迁为主线，以大都市区地方政府和治道的改革为核心，层层展开，结构严谨，逻辑鲜明，内容充实丰富，是目前我国研究美国大都市区发展演变与地方政府体制和治道改革的最高水准的著作。

王旭教授在《地方政府》的第一章“美国城市发展的两大阶段”中，开宗明义地将美国城市的发展历程划分为两个阶段，第一阶段是从殖民地时期到1920年，人口由农村地区向城市集中，城市由小城市到中等城市，再发展为大城市，逐级递进，城市空间结构的主要形式是单核城市的独立发展，城市周边地区在城市的带动下发展，属于传统城市化阶段。第二阶段是1920年以后，郊区化成为拉动城市进一步发展的主导力量，城市发展进入新城市化时期，构成以多中心、分散化、城市与郊区统筹发展为主要特征的大都市区。（第12页）这可以说是作者对多年来美国城市发展进程的规律性总结，也是作者在城市发展理论方面的重大创新。

在新城市化阶段，一个令人瞩目的矛盾现象就是大都市区的空间规模越来越大，而地方政府的规模越来越小。促成大都市区横向蔓延的主要因素是郊区化的长足发展，而郊区化的长足发展又是由多种原因推动的，其中包括技术因素（交通和公路）、经济因素和美国独特的历史文化传统。在这些因素的推动下，美国郊区渐行渐远，地域面积不断扩展，低密度、分散化成为郊区化的典型特征，这种低密度蔓延的后果之一，就是美国大都市区的人口空间分布发生了根本性的变化，“形成了以城市和郊区划分阶级、种族和民族的现象”，即“两个世界局面的形成”。（第60-61页）这可以看做是美国大都市区社会的零碎化。郊区化的另一个严重后果，就是大都市区地方政府的零碎化，即“地方政府不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且这些政府在地域和功能上彼此互相重叠，”“在公共计划中缺乏协调”。（第71页）正是由于这种政治上的零碎化及其弊端，推动了美国大都市区地方政府体制和治道方面的改革。

大都市区地方政府体制与治道的改革，首先要解决的是地方政府自身体制的完善问题，其次则是地方政府间关系的调整，两者缺一不可，而前者又是后者的基础。因此，王旭教授首先对“市政体制的改革与完善”进行了历史的考察。由于美国实行的是联邦制，联邦与州之间有着明确的权力划分，因此“联邦政府对城市如何设置没有统一的规定，均交由各州自行处理。各州的体制则五花八门，但大体上都实行市政自治制度。”（第94页）在19世纪末以前，美国城市普遍实行的市政管理体制是“弱市长型”市长暨议会制。在这种市政体制之下，市长没有实权，立法与行政职能集中于市议会，而市议会很容易受到政党核心小集团的操控，从而为“城市老板”的产生和“无形政府”的形成提供了土壤，造成了市政管理和建设的无政府状态。在进步主义改革运动的推动下，美国各地展开了声势浩大的市政体制改革运动。美国逐渐在原来“弱市长型”市长暨议会制的基础上，形成了三大市政体制，即城市委员会制、城市经理制和强市长暨议会制。王旭教授通过对这三大市政体制的研究，总结出了美国市政体制内在运行机制的主要特点：其一，分权与制衡原则的适度使用；其二，在城市管理领域移植企业化管理模式。而在城市经理制中，“企业化管理思想得到了几乎是淋漓尽致的体现。”（第112页）经过市政体制改革，美国的市政体制有了极大的改善，“彰显出现代城市管理的理性价值与科学管理原则”（第95页），使城市的管理适应了现代城市发展的需要。

然而，美国城市的发展已经步入了大都市区化的时代，城市自身的发展越来越与整个大都市区荣辱与共，休戚相关。然而，由于大都市区的地域面积不断扩大，其范围内的地方政府单位日益增多，同时，地方政府从州政府取得了越来越多的自治权，其独立性越来越强，从而形成了大都市区政治“零碎化”或“巴尔干化”的现象，从而极大地制约了大都市区内地方政府间的协调与合作，削弱了应对经济、社会、政治、环境等方面问题的能力。早在20世纪之初，美国大都市区的零碎化现象就已经初露端倪，并引起了学术界及有关部门的关注，各种改革理论相继问世，各地改革运动此起彼伏，时至今日，改革运动已经持续了整整一个世纪。按照改革理论和措施的不同，这一改革运动可以分为三个时期。

第一个时期为20世纪60年代以前，大都市区政府的改革者们试图将市政改革理论的原则由城市推向整个大都市区，实现“一个区域一个政府”的主张（第136页），即通过结构性的改革，建立区域性的大都市区政府。改革方式主要包括中心城市的兼并、市县合并和建立“联邦式”的大都市区政府。然而，传统的改革方式效果并不理想，王旭教授对此总结了4个方面的原因：首先，理想色彩浓厚，并不符合多数美国人的思想传统和行为习惯；其次，美国地方政府的职能具有分散性的特点，一个统一的、拥有广泛管辖权的大都市区政府是脱离美国实际的；再次，美国人根深蒂固的自治传统和对小规模政府的偏好，让他们对大政府有着深刻的偏见和敌意；最后，美国最高法院的司法判决和联邦政府政策，鼓励了白人的郊区化。“在一个郊区选民占据政治舞台主角地位的时代，以中心城市为主要取向的大都市区政府改革，确实难成气候”。（第199页）

第二个时期为“公共选择”学派占主导地位的时期。由于传统的大都市区政府体制改革难以奏效，到20世纪中期，“公共选择”学派异军突起，他们提出了与传统改革理论截然相反的理论。“公共选择理论迅速和广泛的影响力得益于美国深厚的地方自治、公民参与以及民主管理地方事务的政治传统。”（第203页）公共选择理论是运用经济学的理论和方法来研究政治问题，该理论将公益物品和公共服务的供求比作一个“公共服务产业”，提供公共物品和服务的各级政府都是“公共公司”，而居民则是公共物品和服务的需求者。各种类型和规模的“公司”之间进行竞争，通过提供不同类型和层次的服务，为市民消费者提供一系列选择。在这种公共服务产业中，除了公共机构以外，还有私人公司和自愿性组织。在公共物品和服务的提供上是市场性质的，那么，反映在政府体制方面，就应该是多中心的，众多独立政府的存在，可以构成一个多中心的体系，在这个体系中，各个中心可以发挥不同的作用。然而，公共选择学派“以保守主义的视角理解地方政府的职能，将其仅仅视为公共服务的提供者，因此注重效率标准。”（第241页）这也许是公共选择理论最严重的理论缺陷。

第三个时期为20世纪90年代以来的“新区域主义”时期。也许正是由于传统区域主义和公共选择学派各自的优点和缺点，到20世纪90年代，一种将两者优点结合起来的新区域主义应运而生。“新区域主义借助于70年代以来美国公民社会传统的复苏，以问题为驱动，以治理为核心，主张政府与社会合作，鼓励公民个人、私营部门和非营利组织积极参与区域性事务，以弥补政府体制处理区域性事务的效用不足。同时强调州政府的作用，以州议会的立法来替代联邦政府的援助项目，以实施区域规划。”（第245页）总的来说，新区域主义改革一改过去单纯强调政府体制改革，更强调治道改革，更注重发挥州、地方政府与社会的合作，改革措施也更加灵活多样。然而，虽然新区域主义的改革取得了一些成果，但其发展前景和效果仍需拭目以待。

王旭教授对美国新城市化时期地方政府考察，紧紧扣住了区域主义的现实要求和地方自治传统这一矛盾。区域主义是新城市化时期大都市区治理的客观要求，它强调大都市区的统筹规划，和谐发展，因此要求一个具有区域性质的政府进行权力集中，限制各地方政府的自治权利。而这与美国的地方自治、个人主义、民主自由、公民社会等政治传统形成严重的对立，尤其是地方自治将联邦主义引进地方政府体系，得到了各州宪法或法律的保障，成为克服大都市区政治“碎片化”的结构性障碍，从而增加了大都市区统筹治理的困难。然而，区域统筹和地方自治并不是一个简单化的孰优孰劣的问题，针对两者的对立统一关系，王旭教授提出了自己的真知灼见，“总的看来，大都市区一体化管理和地方自治的分散化现实，也许不是一个鱼和熊掌不可兼得的问题，非此即彼；而是一块硬币的两面，矛盾并存。两者之间的博弈，也许不会有易于量化的明确结果，但它们通过不断的调整与修正，证明了自身存在的价值，客观上也使得大都市区政府改革向大致均衡的方向发展，不至于过分偏激。”（第306页）

《地方政府》一书结构严谨，逻辑鲜明，层层深入，使读者能够对美国大都市区的发展脉络和政府改革过程有一个清晰完备的了解。尤其是作者对区域统筹和地方自治传统的关系提出了自己独到的见解和深刻的认识，令读者深受启发，受益良多。然而，更重要的是，王旭教授在《地方政府》这部著作中，不仅娴熟地运用了相关学科的理论成果，而且在此基础上还作出了重大的理论创新，提出了“新型城市化”理论，将城市的发展分为“传统城市化”阶段和“新型城市化”阶段。王旭教授写道：“在美国城市发展的初期和中期，即从殖民地时期到1920年，城市化的主要特征是人口由农村向城市集中，城市由小城市到中等城市，再发展为大城市；城市的发展，主要集中在城市建成区内，并且以单核城市为主；在这个阶段，几乎是城市的一统天下，郊区完全处于依附地位，是城市化的预留空间。这个时期可称之为‘传统城市化’时期。”（第1页）“到1920年，美国城市人口超过农村人口，初步实现了城市化，而后，人口和经济活动开始向郊区扩展。郊区逐渐反客为主，成为带动区域发展的主导力量。在郊区化的带动下，美国城市发展突破传统模式，由单核型向多中心型过渡、由局限于城市地区到向外围地区周而复始的扩展，进而形成郊区和中心城市联动发展的大都市区，开始了美国城市发展的第二阶段，即‘大都市区化’或‘新型城市化’时期。”（第2页）

更可贵的是，这一重大理论创新并非灵机一动的天才设想，而是通过长期对美国和欧洲城市发展史的考查得出的科学论断。早在2000年出版的我国第一部美国城市史的通史著作《美国城市史》一书中，王旭教授就将美国城市的发展分为两个时期，与此对应，该著在篇章结构上也分为上下两篇，即上篇“殖民地时期到1920年——美国成为城市化国家”，下篇“1920年至今——美国成为大都市区国家”。[2] 时隔6年，王旭教授在他新推出的涉及更加全面、内容更加丰富、理论层次更高的另一部美国城市史的通史著作《美国城市发展模式——从城市化到大都市区化》中，其标题就已经画龙点睛地指出了美国城市发展的总体规律，即“从城市化到大都市区化”。在上篇的序言中，王旭教授已经较为明确地指出，“纵观其城市发展，可以明显地划分为两个阶段”。“从殖民地时期到20世纪20年代，是传统意义上的城市化时期。”[3] 在下篇序言中也有了“……这是新时期美国大都市区发展的明显特点，与传统城市化有很大区别。”[4] 值得注意的是，王旭教授已经提出了“传统意义上”和“新时期”这样的话语，表明城市发展的两阶段论已经初步形成。又时隔4年，以解读这一理论为主要目标，王旭教授开始主持“新城市化”丛书的出版，《地方政府》就是该丛书的第一部。在这部著作中，王旭教授明确提出了美国城市发展的两阶段论，或“新型城市化”理论，这样，一个新的城市化理论就正式诞生了，这可以说是城市化理论方面的最大突破。

王旭教授指出，美国城市史的发展进程，“由于很少受到外来偶然或不确定因素的干扰，市场经济影响直接而强烈，因此，发展脉络清晰，带有‘原型’特征，据此可更准确地认识城市化的一般规律。”因此，“美国城市的历史，与一般的国别城市史相比，有其不可替代的研究价值。”[5] 然而，王旭教授的“新型城市化”理论，并不是仅仅根据美国城市发展的规律总结出来的，而是在同时考查了同等发达的国家西欧和日本，乃至发展中国家的城市发展规律以后，得出的一个具有普遍性的规律性认识，其理论价值就更加不言而喻了。

《地方政府》一书除了上述提到的几个特点和优点以外，还有其它一些值得肯定的地方。

其一就是与时俱进，把握动向。这既包括对美国城市发展的最新动向，也包括对美国官方的最新统计，还包括对美国学术界的最新研究成果的把握，从而不仅使《地方政府》一书具有重要的理论意义，而且更具有重要的现实意义。

其二，以往的美国研究方面的论著，多停留在联邦层面，而《地方政府》则深入到地方政府内部，探讨其结构变迁和运作机理，使相关研究进入了一个新的高度，值得充分肯定。

其三，史料坚实，权威性强。历史研究的命脉和价值在于史料的权威性。该著不仅参考了美国学术界的大量论著，体现了学术界对该领域过去和最新研究成果，而且更重要的是，该著大量采用第一手资料，尤其是美国人口普查局的统计资料、政府调查报告以及学术研究报告，使该成果具有了坚实的科学性、可信度和权威性。

其四，语言优美流畅，用词准确精当，这也是王旭教授所有论著的风格。就其语言风格而论，叙事有如行云流水般流畅，议论有如江河奔流般涛涛，结论有如名言警句般凝练，读之令人愉悦，不忍释卷。因此，《地方政府》是一部可读性较强的学术著作。

其五，进行了大量的个案研究，使读者对史实有了更加具体的了解，也让人感到作者并非泛泛而论，使其更具有科学性和可信度。

此外，该著还有其它一些优点，比如各章插入了一些插图及其说明，直观地帮助了读者对该著的理解。末尾还有附录，尤其是中英文对照的索引，既方便了读者的查阅，又可帮助有关研究人员查阅有关资料。

     当然，任何一部著作都难免存在一些疏漏或瑕疵，《地方政府》也不例外。首先是存在一些不太恰当的译法，比如，在“绪论”中，作者写道：“原有的以2500人口为底线的城市（city）概念几乎失去了意义……”事实上，美国“城市”和“乡村”的两个对应英文单词是urban和rural，而非city与rural。（第2页）而在第34页最后一行，又将the urban翻译为“都市”，而“都市”的英文词应为metropolitan。其次是存在一些矛盾或不一致的地方，比如在第171页第二段，作者写道：“县政府是新英格兰地区之外，美国最为传统、基本的地方政府。”而第172页又写道“全美有县政府建制的48个州……”。这里似乎有误，因为仅新英格兰就有6个州。再次，第28页第一段的众多数字缺乏出处，同样的问题也出现在第70页最后一段。然而，瑕不掩瑜，去之更华。尽管《地方政府》存在些许小的失误，但作为一部美国城市史和地方政治史的相结合的厚重的学术著作，确实有望将我国的美国城市史和地方政治制度的研究推进到一个新的高度。