危机、改革与制度创新——以“新政”史研究为重点的回顾
从某种程度上讲，危机推动了人类社会的进步。缘何这样说呢？每一次社会的进步，或改朝换代，或改弦更张，哪一次不是危机推动的结果？当然，这里所说的“危机”具有广泛的含义。危机对社会历史的这种变向推动，正在于在危机关头，“人心思变”，而解决危机的出路最终都归于两条途径：改革和革命。本文所选择的视角就是作为此其一的“危机与改革”。
20世纪是改革的世纪，而就世界经济改革来讲，美国的“罗斯福新政”当属典型。可以说，自“新政”发生以来，国内外政论界、学术界都没有停止过对它的研究，足见其历史地位与作用。就我们国内对“新政”的研究来讲，从事件发生至今，对它的研究一直在继续着，从宏观到取得了丰富的成果。这些成果不仅使我们越来越清楚的认识到“新政”的本质及其历史地位，更重要的是为我们国家今天的改革提供了宝贵的借鉴作用。这些又进一步说明继续研究“新政”的重要性和必要性。然而，“新政”到底新在什么地方，为什么它会具有如此举足轻重的地位？本文认为却从来没有得到清楚地回答。因此，本文欲以国内新政史研究为重点，试陈述一下自己粗浅的看法，同时希望得到学术界前辈的批评与指正。
(一) 国内新政史研究
新政的性质问题是一直以来国内学术界争论最大的问题。对这个问题的研究还涉及新政历史地位的问题。
刘绪贻先生的观点最具代表性和说服力。刘先生认为：“它的最终目的是维护美国的资本主义制度，有利于资本主义的存在和发展”，他也指出了这种统治的新方式，“但是整个说来，它是通过照顾中、小资产阶级以及广大劳动群众的利益，改善他们处境的办法做到这一点的”。1在给予积极肯定的同时，刘先生指出这种“国家垄断资本主义引起的生产关系的改变，只是把联合起来的资本主义集体所有制，变为在资本主义所有制基础上的更广泛的联合，即总资本家所有制”。2也就是说资本主义的基本矛盾仍然在起作用，所以它不可能永远维持资本主义制度，资本主义最终将被社会主义取代的历史命运是不会改变的。
《富兰克林·d·罗斯福时代》是到目前为止研究新政的最全面、最系统的一本著作。尤其是在书中，刘先生提出了“罗斯福新政式的国家垄断资本主义”的概念，他写道：“30年代的经济大危机波及整个资本主义世界。当时各主要资本主义国家的应付办法，都是大力将一般垄断资本主义转变为国家垄断资本主义。”3他指出“这种国家垄断资本主义在当时大体分为两种类型：一种是德、意、日的纳粹型或法西斯型，即对内实行独裁，对外实行积极扩张的类型；一种是以美国“新政”为典型的类型。即‘福利国家’类型。”4可见刘先生的“新政式”的国家垄断资本主义主要特点就是“福利国家”型的国家垄断资本主义。他指出，“法西斯式的国家垄断资本主义，最终是不能延长垄断资本主义生命的，只有‘新政’ 式的国家垄断资本主义，才能延长垄断资本主义的生命到一个相当长的时间。” 5总的来讲，刘先生认为罗斯福新政“延长了垄断资本主义的寿命。”并就此专门作文《应当重视罗斯福新政对延长垄断资本主义生命力的作用》。并且他进一步指出 “罗斯福新政的实施，使30年代垄断资本主义发展出现了新规律” 6对于这条新规律，他在《富兰克林·d·罗斯福时代》一书中是这样表述的：“垄断资本主义在其基本矛盾发展到顶点，使它面临崩溃之时，要挽救它并延长它的生命，有一种、而且只有一种办法。这就是大力加强向国家垄断资本主义过渡。但是，这种国家垄断资本主义必须有别于法西斯式的国家垄断资本主义，而要在保存资产阶级民主的前提下，局部改变资本主义生产方式内部的生产关系，‘限制旧的社会制度的个别坏的方面，限制旧的社会制度的个别极端表现’，在一定程度上改善中、小资产阶级和广大劳动人民的政治、经济处境，以便适度减轻资本主义基本矛盾的作用，缓和阶级斗争。” 7
对于罗斯福新政在历史上的地位，刘先生也有的精辟的总结。从美国来讲，新政的实施“局部改变了美国的生产关系，改善了中小资产阶级和劳动人民的处境，‘限制了旧的社会制度的个别坏的方面’，在一定程度上缓和了美国的阶级矛盾，把美国垄断资本主义从绝境中挽救出来，延长了它的生命”。8从世界历史上来讲，新政 “为整个资本主义世界摸索出一条延长垄断资本主义生命的唯一可行途径，即大力发展非法西斯式的、走所谓‘福利国家’道路的国家垄断资本主义——罗斯福‘新政’式的国家垄断资本主义。”9
此外，给予新政积极评价的，还有邓蜀生和黄安年，但他们又代表了不同的观点。邓蜀生认为罗斯福是代表中小资产阶级利益的，有一定的积极作用，他认为罗斯福新政“主要是美国中小资产阶级对大危机的反应”，“新政的目标是为了挽救资本主义制度。从这个意义上说，罗斯福完成了他的目标”。但是，“正因为新政是急救药方，它不可能治疗资本主义的痼疾。”10黄安年认为罗斯福新政“着重代表的是垄断资产阶级民主派的利益”。“又在一定程度上反映了中、小资产阶级和劳动人民的利益”。他认为“罗斯福新政在美国现代史上基本是一个进步的现象，起着积极的肯定作用。”11
相反的观点则认为新政代表的是垄断资本的利益，其作用是消极的。这种观点由于指导思想的原因，在国内早期的‘新政’研究中较为流行。黄绍湘认为新政的阶级实质“是为垄断资本家服务，并对劳动人民进行榨取”，12她认为新政几乎没有取得太大成就，或者说只取得了部分成就，而第二次世界大战对于刺激经济增长、对于度过危机具有重要的作用。
诚然，新政的争论性问题涉及到很多方面，包括新政的分期和寿命问题、指导思想等问题，由于篇幅问题，不可能一一论述。
（二） 30年代大危机——灾难更是挑战
罗斯福新政作为世界改革史上的典型，无论在美国历史上还是在世界历史上都占有举足轻重的地位。许多涉及罗斯福新政的著作也都给予了应有的肯定。然而，如同谈革命不谈革命的原因一样，谈罗斯福新政就不能不谈30年代大危机。从某种程度上讲，危机与改革是不能被截然分开的。
生活在20世纪的人们。一提起大危机便不颤而栗(有人称之为“大恐慌”)。，诚然，不管什么样的危机，给人的印象都是不好的、灾难性的。然古人云：“祸兮福之所依，福兮祸之所伏”。这种灾难背后，还隐藏着机遇。灾难过后，往往是新生的开始。黄安年认为“危机具有危险性和机遇性的双重特色。一般来说，经济危机是坏事，而不是好事。问题在于在一定条件下，它能否变坏事为好事。” 13 美国资产阶级学者赫伯特·斯坦认为“大萧条描述的是旧有的政策，它为新政策的产生敞开了大门。” 14新政正是在大危机提供的机遇下，开创了延长资本主义生命力的新的局面。当然，对机遇的把握不同，会产生不同的结果。30年代大危机为整个资本主义世界提供了机遇，然而却产生了两中截然相反的结果——代表独裁、阶级压迫的法西斯统治和以“罗斯福新政”为代表的维护资本主义民主传统的改革。
首先，从长时段来看，大危机是对资本主义的一次挑战，是对资本主义根本制度的挑战。大危机的发生并非与资本主义制度没有关系，那是资产阶级经济学家和历史学家所一贯采取的立场或者说是极力回避的问题，相反，危机对资本主义生产资料私人占有制提出了疑问，对私人生产的无政府状态提出了挑战，任何回避这个问题的努力都是徒劳的。
自从1825年资本主义的英国爆发了资本主义历史上第一次经济危机以来，这种迹象就表现的越来越明显。1837年，英国和美国都发生了周期性的经济危机。此后，危机平均每隔十年左右重演一次。危机打击了英美法德等几个主要资本主义国家。1857年爆发的危机第一次具有了明显的世界经济危机的特点。它首先发生于美国，接着出现于英国，并最终席卷了整个欧洲大陆。危机期间，大量商品积压，各主要工业部门生产明显下降，生产往往倒退到几年前的水平。然而，尽管这样，在1929—1933年危机之前发生的经济危机大都遵循了繁荣、危机、萧条、复苏的规律，也就是说，在危机过后整个社会生产又将出现新的繁荣，而危机造成的阴影很快就会过去。这样，潜在的矛盾越积越深，如同身体的某个部位的小的病痛，如果一味忽视，不加注意的话，最终将导致大的病变。30年代大危造成了资本主义有史以来最深重的灾难，也是历次危机所不及的。
上述这些情况表明，以生产资料私人占有制为基础的资本主义制度已经严重束缚了生产力的发展，必须对本身的生产关系做一些相应的调整，以适应社会化大生产的发展，否则后果将不堪设想。
其次，大危机是对传统经济学、传统观念的挑战。
大危机发生之前，当时占主导地位的经济思想是阿尔弗雷德·马歇尔为代表的传统庸俗经济学的自由放任主义学说。这种学说主张市场的自由调节，而不需要政府的强力干预。所听到的“管得最好的是管的最少的政府”就是这种哲学的典型反应。他们的口号是“让每一个人自己干。”这种崇尚个人主义和自由主义的思想迎合了企业界的需要，他们可以获得最大限度的发展而不受任何限制，这一方面符合了资本主义早期发展的需要，另一方面则一步步加深了资本主义私人生产的无政府状态与生产社会化之间的矛盾。资本主义经济危机的发生及其频繁性、严重性无疑是对奉行自由放任哲学的资本主义的警告与挑战。
那么，在这种观念指导下，资产阶级政府、资本家、企业界是如何对付、处理危机的呢？确实，并不是说，资本主义社会中的政府无所是事，当时的政府，其主要职能在处理对外事务上，在国内事务上也主要是协调劳资矛盾，保证资本家获得垄断利润。究其实质而言，他们所表现出来的态度仍然是自由放任，危机来临的时候，他们只是销毁大量过剩产品，实行工厂、企业间的合并或联合，通货紧缩，然后等待着经济的自动恢复。至于危机来势愈来愈猛的事实本身并没有引起企业家的思考，他们毫无思想准备，反而顽固地认为凭借市场的自由调节就可以自然而然地渡过危机，直到危机爆发初期都是这样。胡佛的危机观就是其典型反映。1931年12月8日，胡佛在年度国情咨文中宣称：“联邦政府应该最少地介入经济领域”， “即使介入也是暂时的和破不得已的。” 15 1932年12月6日，同样在年度国情咨文中说：“联邦政府不应该成为经济和社会生活的参加者。”16同年8月11日，他在接受总统候选人提名演说中说一在宣称，由联邦政府来干预经济是与美国制度的传统相抵触的。他为渡过危机所做的努力就是极力鼓吹危机将很快过去，繁荣很快来临。在这种传统个人主义、自由主义观念的指导下，整个社会从上到下都被一中假象所笼罩。在这种情况下，就需要一种新的理念来重新领导资本主义经济的走向，如果一味地固守过时的传统观念，势必会被历史发展的洪流所抛弃。
再次，大危机是对政府职能的挑战。胡国成写道：“20世纪30年代美国经济的发展已经使生产的社会化达到了这样的程度，即需要国家从总体上对经济进行一定的计划、控制和调节，以保证国民经济的协调发展。”17也就是说，大危机的发生对于改革、转变政府职能以适应经济的发展提出了要求。然而，事实上，直到大危机初期之前，政府都只是作为“仲裁者”而存在。在经济危机发生时，政府只是应资本家、企业主的要求处理一些表面上的事务，而不敢越雷池一步。到了20世纪最初的20 年，在进步主义思潮的影响下，西奥多罗斯福政府、威尔逊政府虽然在这方面也做了一些尝试性的努力，然而并没有改变政府的这种附属地位。
新政之前的政府干预并非积极、主动地干预，其目的主要是保证资产阶级获利，其措施和力度是不够的。因此，政府在社会中所扮演的角色，就是一种可有可无的角色，在资本家和企业主看来，社会只有靠他们才能够创造出财富，而政府只是他们的附属品，而且，政府自身在这方面也显得唯唯诺诺。在私人垄断资本主义时期，政府所作的努力与其说是干预不如说是为了使自己免遭垄断力量的支配和控制。他们制定的反垄断法、反垄断措施，终因为力度不够，态度不积极，目的不明确而无功自返，以至垄断的发展将社会一步步推向灾难的深渊。这时，积极转变政府职能，使政府主动承担起管理经济、稳定经济发展的责任，是时代的要求。
总之， “三十年代经济大危机充分展示了大规模国家干预的必然前景，并为实现这种前景准备了必要的客观条件和心理条件。”18也就是说，大危机所提供的时机，使人们对改革达成了共识。而究竟怎样改，正如刘绪贻先生所说：“作什么样的调整，则取决于国际、主要是国内条件的成熟。”19我们知道，在美国，共产党和工会的势力较为软弱，而法西斯势力和组织也没有掀起像德国那样狂风肆虐般的浪潮，于是，代表民主传统的罗斯福新政应运而生。
(三) 罗斯福新政：一次大胆的制度创新
长时间以来，人们经常在问，“新政”究竟“新”在什么地方？对于这个问题，学术界并没有一个清楚的回答。这里，我们有必要了解一下“新政”的本意。所谓新政，即new deal，其中deal的词义之一是发牌。新政在很大程度上就延用了这个词组的本意：不是按新规则玩游戏，而是重新洗牌——以往洗牌老是作弊，以欺骗工人、农民和小业主。新政确实不能保证这些牌手现在拿到赢牌，但是他们至少有同别的牌手一样好的机会。20也就是说，“新政”并不是从根本上改变资本主义制度，“新政”的“新”是新在于它开创了国家大胆干预经济的先例，从而为资本主义制度注入了新的活力，实现了资本主义制度上的创新。这种国家干预是国家积极参与宏观经济管理，协调社会各阶层之间的矛盾，限制坏的因素，注意对“经济金字塔底层被遗忘的人”实施一定的社会福利政策。即“新政式的国家垄断资本主义”21。
根据列宁的论述，国家垄断资本主义是指垄断组织同国家政权相结合的资本主义。在私人垄断资本主义时期，国家政权当然也在一定程度上参与垄断组织的一些事务，然而这种参予与结合是极为有限的，基本上是垄断组织操纵着整个国家的经济甚至政治权力，相比之下，国家政权则显得无所作为。从罗斯福新政开始，国家政权真正地实现了这种结合。田纳西河流域管理局以独立的国营公司的姿态同私人垄断资本主义企业一起参与社会的竞争，并且在许多方面表现出优越性。最高法院当时没有否定政府的这一举措本身就说明政府参与经济生活取得了胜利。政府在很大程度上控制着私人垄断组织，他们的恣意妄为在一定程度上得到了限制。于是，私人垄断资本主义过渡到了国家垄断资本主义。
这种垄断资本主义制度的实行，在一定程度上协调了资本主义社会的基本矛盾，整个社会生产的无政府状态得到了改观。它平衡着社会中不同阶层之间的利益，而福利资本主义是这一制度的最大特色。
带有福利色彩的这类立法政策，主要集中在的第二阶段或者说是“第二次新政”时期。养老保险和失业保险最具代表性。1935年通过的《社会保险法》与经1939年和后来的修正案所提出的失业保险、养老金和其他福利措施，被称为“美国社会立法的一个界标”。22该法规定对于年老贫穷六十五岁以上的人，实行养老金制度，由联邦政府和州政府各负担百分之十，同时规定联邦政府所负担的份额决不能超过每人每月二十美元。另外，法律还规定了一种捐助性的老年保险制度，这项保险金由工人的所得税和资方的工资税抽取，1937年开始为百分之一，以后每三年增加一次，直到1949年双方的负担都达到百分之三为止。并且为了更好地完善和实施这一立法，联邦政府从1935年起对该法进行了多次的修改，直至后来的修正案扩大了原法的实施范围，从原来的商界的工薪收入者，到后来的农业工人、自耕农、长期雇佣的家庭用人、非经营组织和其他某些组织的职工。这项法令还包括了对那些无家可归和被遗弃的儿童给予救助以及帮助残疾人恢复工作能力等内容。虽然类似的这些立法及福利措施还存在着这样、那样的缺限，但是它却无可辩驳地证明政府已经开始主动地关心社会下层的处境和生活，并且愿意在自身制度范围内尽可能的给予这些人应有的权利和工作、生活上的保障。在这一点上，与其说资产阶级的政府具有了社会主义的某些特性，不如说是资产阶级的政府更加懂得了如何更好地保证资本主义制度的运作。
总之，罗斯福新政使政府真正承担起了发展经济、保障经济正常秩序的任务。通过实施税收、开支等财政、货币政策，使政府掌握了对经济的宏观调控的绝对权力；对工人工资、工时的规定以及承认他们有派代表同雇主谈判的权力等，一定程度上缓解了工人的不满和劳资间的矛盾，从而减少了资本主义本身发展的阻力；对社会上贫困的人的救济，体现了资产阶级政府人道主义的一面，更重要的是政府在他们被救济的同时找到了自尊，一定程度上保障了社会的安全。可以说，这些都是新政创新精神的体现。罗斯福新政之所以在20世纪的历史上占有如此重要的地位，很大程度上就在于它是一次大胆的制度创新。由此，开创了美国现代经济制度。
（四）关于罗斯福其人
如同谈“拿破仑战争”不能不谈“拿破仑”一样，研究“罗斯福新政”就不能不研究罗斯福，而且，我们应该客观地评价历史人物及其在历史上的作用．一方面是为了防止认识不足，另一方面我们还要防止陷入“英雄史观”。
《富兰克林·d·罗斯福时代》确实是一本集大之作，而且该书为以后学界人士研究新政提供了一个很好的范式。本文在这里仅就刘先生提出的下述观点进行商榷：刘先生认为新政是“富兰克林·罗斯福政府为克服这一危机，顺应大多数美国人民的要求，背弃自由放任主义，迅速地、大规模地将美国由一般垄断资本主义转变为‘新政式’的国家垄断资本主义”23(横线为笔者所加)。毋庸置疑，这涉及对罗斯福这一历史人物的认识问题。笔者认为，刘先生的这一观点有偏向“英雄史观”之嫌。刘先生在讲到“罗斯福的人品与新政”时，曾指出罗斯福“作为资本主义的信徒，他虽然不能清楚认识大萧条的根本原因是资本主义的基本矛盾，但他看到了这种基本矛盾的后果：生产过剩和工农群众购买力不足；也看到了这种后果对资本主义的危险性。”24试问，罗斯福“作为资本主义的信徒”，又怎能清楚地认识到掩藏于客观史实背后的历史规律呢？他当时确实认识到“自由放任”的危险，国家必须加强对经济的干预，这只是涉及规律的具体史实，进一步说，国家垄断资本主义这是属于现象层面的东西，而对于应将“一般垄断资本主义”迅速转变为“国家垄断资本主义”这有一客观的历史规律，事实表明，并没有清醒地认识。罗斯福虽然在上台前宣布要“对美国人民实行新政”，然而许多事实表明，他在上台初期以至“新政”实施的整个过程，罗斯福对于他要实行的“新政”都没有一个清醒的认识。正如邓蜀生<<罗斯福>>一书中写到“罗斯福在竞选过程中使用‘新政’这个词，打动了选民的心，使他们燃起摆脱危机的希望，但是他本人心目中并没有一幅“新政”的清晰蓝图，也没有什么理论根据。能够肯定的一点就是要改变胡佛的‘自然调节’的放任政策，进行某种美国各界政府都没有进行国的实验。罗斯福曾一再表示，不把‘新政’当作神学或哲学，而只不过是办事的具体方法，是在现实政治条件下的经济试验。如果说在他后面有什么的话，它就是一条简单的道理：“试试看，如果失败了，再试试别的。” 也就是说，新政的整个过程，罗斯福只是把它当作一场经济“试验”，也就是说，既然是一场“试验”应怎样进行、朝哪个方向进行、能带来什么样的结果等，都是报一种“试试看”的态度，而只不过他在这一场“试验”上，更多的显示了他的自信、胆量以及纵横捭阖的权宜之术。我想，这也正是所有改革应具备的特点，改革本身是前无古人的工程，谁也不能肯定或保证改革的结果甚至方向。
如果在新政之前，罗斯福认识到应该迅速、大规模地将一般国家垄断资本主义转变为国家垄断资本主义的话，那么这个过程更多地体现的是罗斯福个人的主动性、先知性，然而新政使是的整个过程却更多的体现了罗斯福的举棋不定和左右摇摆。比如在处理劳资关系问题上，起初罗斯福为实现《全国工业复兴法》，主要争取与企业界的合作，他并不想消灭私营经济，而认为仍然以私营经济为主，政府只是在适当的时候给与调节，然而在具体实施该法的力度上又显得不够干脆，事实表明罗斯福在法律通过后，在执行“保障工人与雇主的谈判”的问题上并没有太大的举动，对雇主的很多行为不予制止，或者说无能为力，这说明罗斯福害怕政府与企业界的合作破裂，可以说，在第一阶段罗斯福主要把争取与企业界的合作看作“新政”得以展开的基础。而在新政实施的整个过程中都可以找到这样的事实。总之，本文认为刘先生的这种提法或者说这种观点是值得商榷的。
综上所述，罗斯福“新政”是在大危机关头进行的一项挽救资本主义制度的大胆改革，这次改革虽然并没有取得太大的成效，但是它所开创的国家大胆干预经济的模式，为当时的资本主义发展找到了新的出路。这已经为历史所证实。更重要的是，它给世界上所有的国家以启示：一种制度要想维护其存在，实现其发展，就必须时刻有一种危机感，就必须改革社会弊端，实现制度上的创新。
注：
1、刘绪贻：《应当重视罗斯福新政对延长资本主义生命力的作用》，《美国史论文选》，天津人民出版社，1984年，第457页。
2、刘绪贻著：《20世纪30年代以来美国史论丛》，中国社会科学科学出版社，2001年，第212页。
3、刘绪贻、杨生茂主编：《富兰克林·d·罗斯福时代》，人民出版社，1994年，第204页。
4、刘绪贻、杨生茂主编：《富兰克林·d·罗斯福时代》，人民出版社，1994年，第204页。
5、刘绪贻、杨生茂主编：《富兰克林·d·罗斯福时代》，人民出版社，1994年，第204页。
6、刘绪贻：《罗斯福“新政”的历史地位》，载《世界历史》，1983年第2期。
7、刘绪贻主编：《当代美国总统与社会——现代美国社会发展简史》，湖北人民出版社，1987年，第41页。
8、刘绪贻著：《20世纪30年代以来美国史论丛》，中国社会科学科学出版社，2001年，第207页。
9、刘绪贻著：《20世纪30年代以来美国史论丛》，中国社会科学科学出版社，2001年，第222页。
10、邓蜀生：《罗斯福“新政”述评》，《美国史论文集》，三联书店社，1984年。
11、黄安年：〈〈罗斯福新政的历史地位和阶级性质〉〉，〈〈北京师范大学学报〉〉，1982年，第4期。
12、黄绍湘：〈〈美国通史简编〉〉，人民出版社1979年。
13、黄安年著：〈〈美国社会经济史论〉〉，山西教育出版社，1993年，第360页。
14、赫伯特·斯坦著：〈〈总统经济学〉〉，中国计划出版社，1989年，第19页。
15、黄安年著：〈〈美国社会经济史论〉〉，山西教育出版社，1993年，第369页。
16、黄安年著：〈〈美国社会经济史论〉〉，山西教育出版社，1993年，第369页。
17、胡国成著：《塑造美国现代经济制度之路》，中国经济出版社，1989年版，第334页。
18、胡国成著《塑造美国现代经济制度之路》，中国经济出版社，1989年版，第180页。
19、刘绪贻著：《20世纪30年代以来美国史论丛》，中国社会科学科学出版社，2001年。
20、[美] 威廉·爱·洛克藤堡著：〈〈富兰克林·罗斯福与新政——1932-1940〉〉，纽约：哈珀与罗出版社，1963年。
21、刘绪贻、杨生茂主编：《富兰克林·d·罗斯福时代》，人民出版社，1994年，前言
22、[美] h·u·福克纳等著：〈〈近百年美国经济史〉〉，中国社会科学出版社，1983年，第417页。
23、刘绪贻、杨生茂主编：《富兰克林·d·罗斯福时代》，人民出版社，1994年版，前言。
24、刘绪贻、杨生茂主编：《富兰克林·d·罗斯福时代》，人民出版社，1994年版，第214页。
